Les importations chinoises en Angleterre bénéficient d’un laxisme douanier pour approvisionner l’UE de biens manufacturés.

8 mai 2020
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Julien Fontaine

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Cour des Comptes Européenne, 2017.
Procédures d’importation: les intérêts financiers de l’UE pâtissent d’insuffisances au niveau du cadre juridique et d’une mise en œuvre inefficace.

Royaume-Uni, le point d’entrée favorable des importations de l’union européenne

71. Le tarif désigne la combinaison de la nomenclature (ou classification des marchandises) et des droits de douane s’appliquant à chaque classe de marchandises. Il est commun à tous les États membres de l’Union, mais les taux de droits dépendent de la nature des marchandises importées et de leur origine. Il englobe tout le reste de la législation de l’UE ayant une incidence sur le niveau des droits de douane exigibles sur une importation particulière, comme, par exemple, la politique commerciale commune.

72. Le tarif intégré de l’UE, ou TARIC, est une base de données multilingue répertoriant toutes les mesures relatives au tarif douanier commun ainsi qu’à la législation commerciale et agricole. Il permet de garantir leur application uniforme par les États membres et offre aux opérateurs économiques une vision claire de toutes les actions à entreprendre lorsqu’ils importent des marchandises vers l’UE ou en exportent au départ de l’UE.

74. Nous avons constaté que le Royaume-Uni n’utilise pas la version actuelle du TARIC, le TARIC 3, car le TARIC 1 est la seule version supportée par le système britannique de dédouanement électronique. Les données TARIC 3 sont converties en données TARIC 1 manuellement avant d’être téléchargées. En outre, certaines mesures de restriction prévues par le TARIC font défaut dans le système TARIC national britannique. Enfin, les codes de régime douanier utilisés par le Royaume-Uni diffèrent de ceux des autres États membres.

75. Par ailleurs, pour ce qui est de la base de données Surveillance 2, le Royaume-Uni ne rend pas compte séparément à la Commission des enregistrements de déclarations d’importation d’un montant inférieur à 1 000 euros en cas de procédure simplifiée, car il applique un seuil pour la fourniture de statistiques à Eurostat sur le commerce extérieur avec les pays tiers. En deçà de ce seuil, les articles importés sont agrégés sous un code marchandise spécial, convenu avec Eurostat afin de respecter cet aspect de la législation. En 2014 et 2015, 88 % des déclarations d’importation au niveau des articles ont fait l’objet de procédures simplifiées au Royaume-Uni.

76. Les opérateurs qui importent des marchandises au Royaume-Uni risquent fort de ne pas bénéficier d’une application uniforme de la législation de l’UE, et ce pour les raisons suivantes:

  •  la saisie manuelle des données TARIC dans le système de dédouanement électronique des douanes, qui génère un risque d’inexactitudes et de perception incomplète des recettes
  •  l’absence de mesures de restriction dans le TARIC du Royaume-Uni, qui implique des risques pour la sécurité et la sûreté;
  •  l’absence de contrôles de crédibilité effectués sur les enregistrements de déclarations d’importation portant sur un montant inférieur à 1.000€, qui augmente encore le risque de mauvaise application du TARIC;
  •  l’utilisation de différents codes de régime douanier pour les importations, qui représente une charge pour les opérateurs exerçant leur activité dans différents États membres.

91. Les États membres sont confrontés à la difficulté de devoir lutter contre la fraude à la sous-évaluation. Les contrôles au moment du dédouanement devraient être privilégiés dans les cas de fraude potentielle, car les importateurs peuvent ensuite devenir insolvables, voire disparaître. Lorsqu’il existe des doutes raisonnables sur le fait que la valeur déclarée corresponde à la valeur transactionnelle réelle, les autorités douanières peuvent demander, lors des contrôles effectués au moment du dédouanement, que des informations ou des documents supplémentaires soient fournis. Des doutes raisonnables peuvent notamment exister lorsque la valeur déclarée est en deçà d’un seuil de risque donné.

92. Aux fins de la gestion des risques, la valeur de ce seuil peut être déterminée suivant la méthode d’estimation du juste prix (prix moyens hors valeurs extrêmes). Dans certains cas, les importateurs présentent des pièces justificatives (factures, contrats de vente ou relevés bancaires) à l’appui de la (fausse) faible valeur déclarée. Les documents présentés à la douane correspondent en tous points à la déclaration et la sous-évaluation est donc difficile à détecter. Dans de tels cas, il peut exister d’autres paiements, en espèces ou par l’intermédiaire de tiers, couvrant la différence entre le prix (sous-évalué) qui a été déclaré et le prix réel.

Exemple de sous-évaluation avec paiement d’une avance en espèces
Exemple de sous-évaluation avec paiement d’une avance en espèces

93. Le régime douanier 42 est le régime auquel recourt un importateur pour obtenir une exonération de la TVA lorsque les marchandises importées sont destinées à être expédiées dans un autre État membre, auquel cas la TVA est due dans l’État membre de destination. Lorsqu’une importation est effectuée sous le régime douanier 42, des informations complémentaires sur la valeur transactionnelle réelle devraient être réclamées aux autorités douanières de l’État membre de destination dans le cadre de l’assistance mutuelle, car dans un tel cas, le destinataire final des marchandises peut avoir payé, par exemple à son fournisseur chinois, un montant bien plus élevé que celui de la facture présentée par le représentant en douane aux autorités douanières de l’État membre d’importation. Cela peut toutefois prendre du temps ou être inefficace, l’acquéreur déclaré pouvant être différent du destinataire final des marchandises, voire être un opérateur défaillant (opérateur immatriculé à la TVA, qui, avec une intention peut-être frauduleuse, se porte acquéreur de biens ou de services ou simule de le faire, sans s’acquitter de la TVA, et qui fournit ces biens ou services en facturant la TVA, sans toutefois la reverser à l’administration fiscale de l’État membre concerné).

94. S’il subsiste des doutes, des échantillons des marchandises importées peuvent être prélevés et une garantie peut être réclamée pour couvrir les pertes de droits potentielles. La Commission a fourni des lignes directrices claires aux États membres sur la façon de lutter contre la sous-évaluation lors de la mise en œuvre de l’action de contrôle prioritaire «Discount» relative à la sous-évaluation de produits textiles et de chaussures importés de Chine. Il subsiste cependant des difficultés pratiques.

95. Nous avons sélectionné dans chacun des États membres visités un échantillon de 30 importations potentiellement sous-évaluées de produits textiles et de chaussures effectuées en 2015 depuis l’Asie, afin de vérifier si les demandes formulées par l’OLAF dans ses communications d’assistance mutuelle (AM) relatives à la sous-évaluation avaient été respectées. Nous avons constaté que les États membres avaient donné des suites diverses aux communications AM concernées et que les demandes de l’OLAF n’avaient pas été respectées dans tous les cas. Nous avons également constaté que tous les articles de l’échantillon étaient nettement sous-évalués. Dans certains cas, les prix du coton façonné déclarés à l’importation étaient même inférieurs à ceux du coton brut.

96. Nous avons également observé que les États membres qui effectuent moins de contrôles douaniers au moment du dédouanement attirent davantage d’importations. Ce phénomène est particulièrement visible dans le cas des contrôles concernant la sous-évaluation de produits textiles et de chaussures importés de Chine, puisque les États membres qui n’effectuent pas de contrôles douaniers au moment du dédouanement sont préférés aux autres.

97. Le Royaume-Uni n’applique pas les seuils de risques et ne demande pas non plus, au moment du dédouanement et afin de couvrir les pertes éventuelles de droits de douane, le dépôt d’une garantie pour la mainlevée des marchandises dont la valeur déclarée en douane est potentiellement sous-évaluée. Or l’OLAF a demandé aux États membres de prendre toutes les mesures de précaution appropriées pour protéger les intérêts financiers de l’UE, et notamment de réclamer la consignation des droits de douane sur les expéditions considérées comme suspectes afin de prévenir toute perte future de ces droits.

98. Nous avons constaté que le fait qu’aucune garantie ne soit demandée au Royaume-Uni pour les marchandises potentiellement sous-évaluées entraînait des détournements du trafic: des importations de marchandises chinoises nettement sous-évaluées transitent par le Royaume-Uni en provenance d’autres États membres et, après avoir été dédouanées sous le régime douanier 42 dans ce pays, sont réexpédiées vers l’Europe continentale (il s’agit par exemple de produits textiles ou de chaussures provenant de Chine, qui sont expédiés sous le régime du transit externe de Hambourg à Douvres, où ils sont mis en libre pratique sous le régime douanier 42 sans être contrôlés au moment du dédouanement, puis renvoyés en Pologne ou encore en Slovaquie). L’exemple présenté de la figure ci-dessous illustre cette «quête du point d’entrée le plus favorable» rendu possible par le régime douanier.

Exemple de «quête du point d’entrée le plus favorable» sous le couvert du régime douanier 42
Exemple de «quête du point d’entrée le plus favorable» sous le couvert du régime douanier 42

99. L’opération Octopus, menée en 2016 par la douane française en coopération avec l’OLAF, ciblait les importations effectuées sous le régime douanier 42. Cette action de coopération administrative a permis de déterminer que les fraudes à la valeur étaient principalement commises au Royaume-Uni et qu’elles se prolongeaient par le non-paiement de la TVA dans les pays de destination. Les valeurs déclarées à l’importation, sur la base de fausses factures, étaient de plus de 5 à 10 fois, entraînant un manque à gagner important pour la perception des droits et taxes.

100. Pour ce qui est de l’impact de l’utilisation frauduleuse du régime douanier 42 sur les pertes de TVA et de droits de douane, nous avions signalé, au point 83 de notre rapport spécial n° 24/2015, avoir relevé deux cas de sous-évaluation de marchandises importées sous le régime douanier 42 au Royaume-Uni, qui avaient déjà été mis au jour par les autorités fiscales et douanières britanniques à la suite de l’ODC de l’OLAF. Ces dernières avaient estimé l’impact sur la perception de la TVA à £0,5 million pour le Royaume-Uni et à £10,6 million pour les autres États membres. L’impact estimé sur la collecte des droits de douane au Royaume-Uni est de £81 millions. Ces chiffres, estimés par les autorités fiscales et douanières britanniques, concernaient l’ensemble des marchandises importées par les deux opérateurs identifiés sur une période de trois ans.

101. Les figures ci-dessous présente des données d’Eurostat sur les cinq États membres sélectionnés par la Cour, pour la période 2007-2016. Les États membres qui réalisaient des contrôles approfondis au moment du dédouanement visant la sous-évaluation de produits textiles et de chaussures importés de Chine ont enregistré une augmentation des prix moyens déclarés à l’importation, mais ils ont subi une baisse du volume des importations. Le Royaume-Uni a vu le volume des importations augmenter de 358.000 tonnes, tandis que les quatre autres États membres ont enregistré une baisse cumulée de 264.000 tonnes.

Prix moyens des produits textiles et des chaussures importés sur la période 2007-2016
Prix moyens des produits textiles et des chaussures importés sur la période 2007-2016
Prix moyens et volumes des produits textiles et des chaussures importés sur la période 2007-2016
Prix moyens et volumes des produits textiles et des chaussures importés sur la période 2007-2016

102. Ce constat est en outre corroboré par les estimations de l’OLAF concernant les pertes de droits potentielles dues à la sous-évaluation des produits textiles et des chaussures pour la période 2013-2016.

103. D’après l’OLAF, le Royaume-Uni aurait dû mettre à disposition des ressources propres traditionnelles supplémentaires estimées à 1,9874 milliard d’euros bruts (soit 1,5736 milliard d’euros nets) pour la période allant de 2013 à 2016. Une comparaison de la quantification du dommage potentiel (en termes nets, après déduction des frais de perception) avec le montant total des ressources propres et avec celui des ressources propres traditionnelles effectivement mises à disposition par les États membres au cours de la même période dans la figure ci-dessous.

Pertes potentielles en pourcentage des ressources
Pertes potentielles en pourcentage des ressources

104. Cela corrobore en outre les observations du rapport spécial n° 23/2016 selon lesquelles «les différences dans les pratiques de contrôle douanier entre États membres peuvent rendre un port plus attrayant que d’autres pour les compagnies maritimes mondiales».

118. Au Royaume-Uni, les contrôles documentaires et physiques ne s’appliquent qu’aux procédures d’importation standard, qui représentent 12% des déclarations d’importation. Nous avons constaté que 99,77% des importations déclarées suivant des procédures standard en 2015 ont fait l’objet d’un dédouanement dans l’heure, et que les contrôles documentaires réalisés lors du dédouanement aux fins de la lutte contre la description inexacte de l’origine ne consistent ni à vérifier les preuves de l’origine initiale ni à consulter la base de données ConTraffic pour détecter d’éventuelles incohérences. Cela remet en question l’efficacité des contrôles de dédouanement effectués au Royaume-Uni. Les 88% restants des déclarations d’importation ont fait l’objet de procédures simplifiées et n’ont pas été contrôlées au moment du dédouanement.

130. Selon l’OLAF, la part des importations suspectes de textiles et de chaussures en provenance de Chine dédouanées sous le régime douanier 42 tourne autour de 57%, alors que 16% seulement des importations sont effectuées sous ce régime.

Les contrôles douaniers a posteriori

La Commission peut tenir un État membre financièrement responsable en cas d’erreurs administratives. Les États membres qui ne réalisent pas de contrôles douaniers ne courent pas forcément ce risque; nous avons par exemple constaté qu’au Royaume-Uni, les opérateurs insolvables sont d’emblée exclus de la population cible d’un projet de contrôle a posteriori. En effet, un État membre s’est plaint du fait que plus il lutte contre la fraude, plus le risque est grand que la Commission le tienne financièrement responsable.

Si les autorités découvrent, à l’occasion d’un contrôle a posteriori, que les droits de douane payés sont insuffisants, elles doivent recouvrer les droits effectivement dus. Les autorités douanières informent le débiteur du montant dû en délivrant un commandement de payer a posteriori. Les statistiques de la Commission montrent qu’à l’exception de la Pologne, les États membres sélectionnés ont connu un recul du nombre de commandements de payer a posteriori.

Nb de commandements de payer a posteriori délivrés dans les États membres sélectionnés (2012-16)
Nb de commandements de payer a posteriori délivrés dans les États membres sélectionnés (2012-16)

Réponse de la commission européenne

Lorsque la Commission estime que les contrôles des États membres ne sont pas efficaces et mènent à des pertes de ressources propres traditionnelles, les États membres sont rendus responsables de ces pertes et des taux d’intérêt très élevés sont appliqués en cas de retard de paiement. Cela signifie que les contrôles de la Commission contrecarrent l’effet négatif qu’ont sur les finances de l’UE les contrôles inefficaces menés par les États membresL’intérêt de retard de paiement fait plus que compenser les retards de mise à disposition des ressources pour le budget de l’UE et les contrôles de la Commission garantissent donc une protection complète des intérêts financiers de l’UE.

La Commission apprécie toutes les suggestions visant à améliorer le contrôle.

(…) Les pertes potentielles calculées par l’OLAF pour le Royaume-Uni font l’objet d’un suivi dans le cadre d’une procédure contradictoire avec cet État membre. La Commission ne peut faire aucun commentaire sur ces procédures en cours.

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